浅析国内工程保证制度的发展及对担保公司的挑战

中国投融资担保股份有限公司保证担保中心二部 温红 侯乃堃

内容摘要：本文在回顾我国工程保证制度发展历程的基础上，深入剖析了现行工程保证制度特点及存在的问题，并针对这些问题给出了相应的政策建议。最后分析了在此制度背景下，我国担保公司发展所面临的挑战及解决方案。

关键词：工程保证制度；担保公司；担保业务；挑战

一、引言

工程保证制度作为工程建设领域的国际惯例，在规避建设合同信用风险、有效保障合同履行方面发挥着重要的功能。伴随我国改革开放和建筑业的高速发展，该制度自引进我国以来得到建设行政主管部门的高度重视。目前该制度已经历了研讨和探索期，正在步入完善和发展阶段。担保公司作为中国工程保证制度的参与者，伴随工程保证制度的完善和发展，正面临着新的挑战。本文拟通过对中国工程保证制度的发展阶段分析，了解工程保证制度发展中存在的问题，以及担保公司所面临的挑战和解决方案。

二、工程保证制度在我国的实践与发展

1. 学习与研讨阶段（1999年以前）

改革开放后的80年代初，中国建筑企业逐渐走向海外，才开始接触和认识工程保证这一国家惯例；同一时期，世界银行、亚行等国际金融机构也开始为中国的一些大型建设项目提供贷款，给这些项目带来了严格的工程担保体系；为帮助中国企业开展海外承包工程和承揽世行、亚行项目，中国银行、中国建设银行等开始涉足保函业务，初步建立起了其担保业务规程和担保产品体系。

为此，工程保证引起了国内学术界、建筑行政主管部门和少数担保公司的关注和重视。中投保公司自1993年成立以来就非常重视借鉴国际担保惯例和经验，是国内最早开始工程保证业务研究与实践的担保公司，先后多次到国际著名的专业工程保证公司考察和学习，并于1998年将学习考察资料汇编成《各国信用担保业概况》，其中用大量篇幅介绍了国外工程保证业务发展概况；清华大学公共管理学院邓晓梅博士于2003年出版了《中国工程保证制度研究》一书；建设部从1996年起开始了对在中国推行工程保证制度的一系列国际考察，并委托同济大学工程管理研究所开展专题研究；1998年我国第一家专业工程保证担保公司——长安工程保证担保公司（以下简称“长安保证”）成立，该公司专注于工程保证业务的试点和推广。但1999年以前，工程保证制度在国内的推行基本上处于一种学习、研讨阶段，除了涉外和世行、亚行项目，国内实践中应用较少。

2. 探索与实践阶段（1999年—2012年）

工程保证是一项制度建设，自然离不开法律、法规做保障，1999年以来，有关工程保证的法制建设工作从中央到地方相继展开：

（1）国家层面的法制建设

1999年2月，国务院办公厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》，其中规定：“各类合同都要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款”。

1999年 2月，建设部 《关于深化建设市场改革的若干意见》提出，要将建立以工程保证担保为主要内容的工程风险管理制度作为我国今后改革政府监督管理建设活动方式、以经济手段强化工程质量管理的重要措施。同时指出可以先实行投标保证担保、业主支付保证担保、承包商履约保证担保和质量保证担保等工程保证制度。

2000年1月1日《招标投标法》中：“招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。”其中提到了履约保证，但没有强制性推行的要求，也没有对担保的主体和方式做出明确规定。

2003年5月，国家计委、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部和民航总局联合发布《工程建设项目施工招标投标办法》，其中规定“招标人可以在招标文件中要求投标人提交投标保证金，投标保证金除现金外，可以是银行出具的银行保函、保兑支票、银行汇票或现金支票。”、“招标文件要求中标人提交履约保证金或其他形式履约担保的，中标人应当提交。”

2006年12月，建设部下发了《关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见》。该意见中规定，工程担保品种包括了投标担保、承包商履约担保、业主工程款支付担保、承包商付款担保、预付款担保、分包履约担保、保修金担保等；担保主体包括了银行、保险公司、担保公司。

2011年11月，国务院颁布《招标投标法实施条例》，其中：招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当按照招标文件的要求提交。履约保证金不得超过中标合同金额的10%。

（2）地方层面的法制建设

在地方层面的工程保证法制建设中，北京和深圳走在全国前列。

北京市于1999年出台了《关于进一步加强工程招标投标管理的若干规定》和《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》，北京市是全国第一个以地方行政法规的形式对工程履约担保做出规定的地方政府；2000年又出台了《北京市推行工程保证担保制度试点工作实施方案》；2004年北京市建委下发了《关于在建设工程发包承包活动中设定保证担保的若干规定》，其中保证担保的主要内容包括：投标保证担保，履约保证担保、工程款支付保证担保、预付款保证担保和保修金保证担保；同时明确可以接受银行、保险公司和担保公司保函。北京市是国内目前比较规范地接受担保公司保函的典范。

深圳市于2001年通过《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》，对工程担保做出了强制性规定，这是全国第一个强制推行工程保证制度的地方法规；2003年深圳修订了《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》，深圳市建设局根据条例授权，制订了《深圳市建设工程担保实施办法》；2003年修订了《深圳市建设工程质量管理条例》，明确将工程担保列为强制性工程管理措施，由此深圳工程担保制度覆盖了全市范围内的所有建设工程。

在北京和深圳的带动下，随后厦门、青岛、天津、沈阳、广东、重庆等全国各省市纷纷出台各自以工程保证为主要内容的地方法规、政策，工程保证制度如雨后春笋般在全国萌芽，至此，工程保证在我国全面进入实践阶段。

在这一阶段，保函形式除了银行保函居于绝对垄断地位外，担保公司也是这一阶段的积极参与者，全国各地相继设立了专业的工程保证担保公司或综合性的担保公司设立了专门的事业部承做工程保证业务，如：长安保证和深圳市高新投保证担保有限公司（以下简称“深圳高新投公司”）作为专业的工程担保公司，分别成立于1998年和2010年，深圳高新投公司现在每年工程保证业务承保额约300亿左右；北京中关村科技融资担保有限公司于2013年成立了专门工程保证事业部，2016年工程保证担保额约50亿。

3. 发展与完善阶段（2013--预计2025年）

2013年保监会解除了对保险公司涉足工程保证业务的禁令，保险公司开始加大保证保险产品和服务创新，开发了《建设工程施工合同履约保证保险》产品，并于2014年6月首先在温州试点推广，取得了较好的市场反响。同时建设部成立专门课题组，对工程保证保险和工程质量保证保险进行专题研究。

这一时期，在国家层面，国务院、建设部、国家发改委、保监会相继出台有关意见和办法，如：2013年2月，建设部《关于进一步促进工程勘察设计行业改革与发展若干意见》；2014年7月，建设部《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》；2014年8月，国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》；2015年9月，国家发改委、保监会《关于保险业支持重大工程建设有关事项的指导意见》；2017年2月21日，国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》等。

诸意见中主要明确：要充分发挥社会信用、工程担保、保险等市场机制的作用；支持设立区域性和专业性保险公司，发展信用保险专业机构；大力发展工程保险；实行工程质量保险，推行勘察设计责任保险和担保；加强承包履约管理。引导承包企业以银行保函或担保公司保函的形式，向建设单位提供履约担保。

而在地方层面，在温州试点的基础上，国内其他地区如安徽、云南、福建、浙江、广东陆续展开研究，先后出台相关政策推广工程保险。2015年7月，安徽省建设厅《关于推行建筑工程施工合同履约保证保险工作的通知》；2015年9月，云南省建设厅《关于在全省工程建设领域开展银行保函和履约保证保险试点工作的通知》；2015年10月，福建省建设厅、金融办、保监局《关于鼓励建筑业企业采取多形式履约保证的通知》；2016年11月，浙江省建设厅、人力资源和社会保障厅、保监局《关于进一步完善工程担保制度推行建设工程综合保险工作的通知》；2017年3月，广东省建设厅《推行建设工程保证保险有关工作的通知》（征求意见稿）。

透过第三阶段国家和地方层面的相关政策，