专家建议立法规制投资担保乱象 建立中央与地方分层金融监管体系

    随着我国经济持续增长,经济发展对资金提出更新、更高的需求。一些中小企业及个人融资出现困难,部分急需资金的中小企业或个人将目光转向各类投资担保、理财公司。

    担保行业在大众眼中并非熟悉事物,而如今出现在街头巷尾的不再是“牛皮癣”广告,而是“低门槛、高回报、年收益15%”的诱人理财信息。就连一些住宅小区的电梯里都可以看到“最高可促成30万元,3天内放款”的广告。这些广告信息的落款都标注着某某“投资担保公司”或某某“担保公司”的名号。然而,谁能料到,这些打着担保旗号的公司,大多数“不务正业”。他们以理财为幌子,高息揽储、高息贷款,做起民间借贷生意,成为游走在灰色地带的资金掮客。

    中国政法大学教授、博士生导师,金融法研究中心主任刘学军近日在接受《法制日报》记者采访时表示,事实上,担保、理财公司的存在确实为中小企业和个人拓宽了融资渠道,缓解了贷款难等问题。但由于对投资担保行业监管缺失,行业之间无序竞争,使得当前投资担保行业总体上还处于一个相对混乱的状态。

    一位从事担保行业数年的业内人士坦言,一些民营担保机构设立后,因为无法获得银行授信,只好放弃担保主业,做起民间融资和资金调剂活动,比如搞过桥贷款、短期拆借等。所谓过桥贷款,就是担保公司先用自有资金帮企业还贷,等新贷下放后企业再偿还,不过企业需要支付除手续费外的一定费用。

    一些业内人士也透露,大多数投资担保公司都已变成纯粹的资金掮客,撮合民间借贷资金,承诺年收益率大多超过10%。据了解,这些公司通过出售“理财”产品吸纳社会资金,然后再以更高利率将资金借给需要资金的企业与个人,除去支付市民的“理财”收益,剩下的利息就成了公司的利润。由于收益率远高于银行存款和其他理财产品,投资担保公司的“理财”产品受到不少市民的追捧。然而,根据相关规定,任何类型的担保公司均不得从事吸收存款、发放贷款、受托发放贷款、受托投资等其他业务。所以这种把注册资金拿出来进行民间借贷的行为,都是违规行为。

    一面是担保公司主营业务运营困难,另一面是担保公司野蛮增长,巨大的反差令人警醒和深思。由于大量的非融资性担保机构借担保之名做投资及放贷业务,混淆社会对担保公司的认识,造成社会上把担保与放高利贷相提并论,担保行业的形象受到严重损害,行业公信力显著下降。而且,担保公司以“理财”的名义吸纳民间资金的利息很高,必然要寻找更高利息的贷款下家,一旦投资项目出现风险,势必引起整个利益链条的崩断。

    近几年,我国不断爆发“地方性民间金融危机”,对此国家颁布了相关法规和规章、政策以加强监管,取得了一些阶段性效果。但是,在刘学军看来,这些规定和措施都是应对性的,并没有对类似于投资担保行业这样的民间金融功能定位有一个清楚的认识,当然也就不能按照民间金融在我国功能定位的需要设立相应的监督管理体制。因此,按照现有思路不可能从根本上解决民间金融问题。

刘学军指出,我国现行的金融监管是中央集权体制,地方政府不享有金融监督管理权。虽然我国多数地方政府都设有金融工作办公室,但它并不具有监管职能,其主要职责是指导地方金融工作、协调政府与金融机构之间的协作关系等。这种体制对保证我国金融法规、政策和市场的统一性,防止地方政府干预和操纵金融分配具有重要意义。但是,这种集中制的监管体系却无法适应对民间金融的监管,这主要是由民间金融监管的特征决定的。

    刘学军建议,我国民间金融的现状决定了必须对现有的金融监管体制进行改革,建立有统一法律法规和政策的,按照金融市场、金融产品和金融企业的业务活动区域进行划分的,中央与各级地方分层次的金融监督管理体系。首先,国家的金融法律法规、规章和政策由中央监管机构与相关部门统一制定,各级监管机构都必须贯彻执行。第二,跨省、直辖市开展业务活动的金融市场、金融产品和金融企业由中央金融监管机构实施监管,以保证整个国家金融业的整体效率、秩序和安全。第三,省、直辖市以下按照金融市场、金融产品和金融企业的业务活动范围确定监管管辖权,接受中央和地方两个层级的金融监管机构双重监管,中央监管机构主要负责对地方监管机构的监管,地方监管机构主要负责对下级监管机构和由其自身监管的金融市场、金融产品和金融企业的监管。第四,中央监管机构按照现行法律规定实行“分业经营、分业管理”,各级地方金融监管机构实行“分业经营、综合管理”,各级地方金融监管机构负责所有金融行业和金融业务的统一监督管理,这既是为了将来我国整个金融业都实行统一监管的需要,也可以防止地方监管机构出现监管空白。第五,各级地方金融监管机构的监管行为既对本级政权负责,也对上级监管机构和中央监管机构负责。

    “金融监管体制不是个人主观意愿的选择,是解决现实金融监管问题的需要。”刘学军指出,在我国现有金融业务状况和民间金融发展状况下,不选择采取中央与各级地方分层次的金融监管体系已经没有办法解决我国现存的金融监管问题。同时,随着我国居民生活水平的提高和我国经济实力的增强,地方金融和民间金融只能不断发展壮大,不可能再回到只有中央金融市场、金融产品和金融企业的时代。因此,选择这一监管体制是历史和客观的要求,是符合我国金融业现状和未来发展趋势的。并且,这样设计我国未来的金融监管体制也符合国家发展战略。具体来讲,就是要将各级地方政府设立的“金融工作办公室”或相应机构,改造成为具有实际职能的地方金融监管机构,具体负责本区域金融活动和下级金融监管机构的监管,并就其监管结果向本级政权、上级监管机构和中央监管机构负责。