土地储备机构大变革：回归纯公益定位 剥离融资职能

经过20年发展，2016年中国土地储备机构最终选择回归纯公益的定位，随之而来的是土地储备融资方式、资金管理的巨大变革。

土地储备职能厘清

掀起这场变革，是近日披露的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(下称《通知》)，这一《通知》由财政部、国土资源部、央行、银监会联合发布。

长期关注土地资源管理的上海财经大学王克强教授发现，《通知》明确将土地储备机构统一划为公益一类事业单位，这意味着土地储备机构回归纯公益属性，不得开展经营活动。今年起，土地储备机构通过土地储备融资渠道被切断。

1996年我国第一家土地储备机构在上海成立，土地储备模式被推广，2014年全国进入国土资源部土地储备机构名录数量约2600家。近些年，土地储备机构性质逐步统一，并与地方融资平台严格区分。

王克强告诉《第一财经日报》记者，理论上中国土地储备机构执行一部分政府职能，如代表政府实施收购土地、进行前期开发工作等，但在开发过程中，地方政府缺钱，因此土地储备机构引入公司化运作，一些地方以土地储备机构名义获得贷款搞开发建设，支持地方经济发展，土地储备机构的储备土地和开发职能混乱，而这次《通知》对土地储备机构职责予以厘清，即土地储备机构只能从事土地储备职能，其他诸如融资、基建等职能一律剥离。

《通知》称，2016年12月31日之前，各地区应当将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，从现有土地储备机构中剥离出去或转为企业，上述业务对应的人员、资产和债务等也相应剥离或划转。

另外，土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当按照上述规定限期剥离和划转。而土地储备机构也被要求精简，每个县级以上(含县级)法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构。

叫停土地储备融资职能

在土地储备机构职能被框定在土地储备工作之后，土地储备融资职能被剥离。

《通知》称，自2016年1月1日起，各地土地储备机构不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

而此前，列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款，只是贷款规模、期限、用途有所限制。

在城镇化进程中，由于土地储备立足建设用地稀缺资源，具有政府的背景优势，其优良的融资条件使迅速发展成地方政府最喜爱、金融机构最信赖的融资手段。这使得总过土地储备规模迅速扩张，通过滚动融资满足城市建设需求，但同时也伴随着政府或有负债,隐匿着财政风险。

根据审计署数据，截至2013年6月底，在已经支出的政府负有偿还责任债务的10.1万亿元中，用于土地收储的支出高达16892.67亿元。

王克强告诉本报记者，《通知》切断土地储备机构融资职能，将土地储备项目所需资金纳入政府性基金预算，这有利于规范地方政府融资行为，防范债务风险。

《通知》称，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

而对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。这使得这类土地储备贷款的偿还较有保障。

城投公司受影响有限

另外，《通知》强调，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

王克强认为，此前部分城投公司靠储备土地抵押来融资，而城投公司若不能从事新增土地储备，自然也无法通过这个渠道进行融资，对城投公司业务有一定影响。

其实，早在2012年底，上述四部委发文加强土地储备与融资管理，各地已经启动城投企业土地储备职能剥离工作。

中债资信地方政府及城投行业研究团队闫丽琼分析称，截至2016年2月23日，大部分公开市场发债的城投企业已不再承担土地储备职能，仅承担土地一级开发业务，故其自身资产受到的影响较小。但不排除有部分 城投企业利用正在进行一级开发的土地进行融资，此部分在开发土地属于储备土地范畴之内，后续将无法用于融资，故将影响城投企业土地整理资金来源。仅少部分 城投企业仍承担本地区土地储备职能，此类企业将依据《通知》要求于2016年12月31日前完成清理和剥离，其相应土地资产和后续融资将受到一定影响，但考虑到此类城投企业数量较少，故整体上对行业影响较小。

江苏现代咨询研究院王蓬对本报表示，城投公司依赖土地储备贷款应用于其他项目的模式将被堵死，城投公司需要加速进行市场化转型。政府可以将原土地储备机构从事的”融资、土建、基础设施建设、土地二级开发”等业务剥离至城投公司，实现公司的可持续融资和做强。

土地收储市场有机会

王克强发现，政府首提推动土地收储政府采购工作，这里蕴含着投资机会。

《通知》称，地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

“推动土地收储政府采购工作，这就等于告诉地方，虽然不能通过土地储备去融资，但可以通过政府购买服务来对土地进行前期开发，这改变了以前政府直接借钱来搞土地前期开发的模式，而是通过购买服务让社会资本来进行土地前期开发，这也减轻了财政支出压力。”王克强称。

他认为，以前土地前期开发多由城投公司来做，这次政府积极推动土地储备政府采购，可以给其他相关企业带来机会，让更多企业参与到城市建设中来。

王克强告诉本报记者，《通知》反映出政府职能的转变，发挥市场配置资源的决定性作用，并加强了土地储备项目收支预决算管理，契合新预算法实施和地方债管理及事业单位分类改革。