收费公路专项债券来了！地方“贷款修路、收费还贷”模式终结

中央部委一边在严打地方政府违法违规举债担保，堵死地方举债“后门”，另一边疏通健全政府债券渠道，稳步开好政府规范举债“前门”。继土地储备专项债券之后，今年8000亿元的地方政府专项债券迎来第二个分类品种——收费公路专项债券。

7月12日，为完善地方政府专项债券管理，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，有效防范专项债务风险，财政部和交通运输部公布了《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(下称《办法》)，2017年在政府收费公路领域开展试点，发行收费公路专项债券，规范政府收费公路融资行为，地方政府通过融资平台公司来“贷款修路、收费还贷”的模式彻底终结。

财政部有关负责人答记者问时表示，未来一段时期收费公路建设和融资任务还比较繁重，收费公路专项债券作为政府债券，具有信用等级高、筹资数额大、融资期限长、融资成本低等优势，是收费公路发展的重要资金渠道。而且这种更加规范化、标准化、透明化的融资方式，有利于防范和化解交通领域新增债务风险。

长期关注地方政府债务的上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经，相比于此前地方政府专项债券打包发行，市场难以分辨风险，今年6月以来财政部在土地储备、收费公路等领域单独发行专项债券更加科学合理，债券市场的市场定价功能将进一步发挥作用。不难预测，随着试点经验的不断积累，将推出如市政建设等更多的专项债券的品种。

政府自建收费公路传统模式终结

要致富，先修路。

为了解决公路交通落后对经济社会发展的“瓶颈”制约问题，1984年12月，国务院批准出台了“贷款修路、收费还贷”的收费公路政策，打破了公路建设单纯依靠财政投资的机制束缚，形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化投融资格局，极大促进了我国公路基础设施建设和发展。

根据交通部数据，截至2014年底，我国公路网中超过98%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路，都是依靠收费公路政策建成的。我国高速公路从无到有，达到11.19万公里，里程规模超越美国，居世界第一位;一级公路是1984年底的260.3倍;二级公路是1984年底的18.6倍。

所谓政府收费公路，是由县级以上人民政府作为投资主体、采用政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括高速公路和收费一级公路等。有时也被称为政府还贷公路。

政府收费公路快速发展，也带来了政府债务的膨胀，政府还贷收支缺口扩大，不过债务风险总体可控。

政府还贷公路收支缺口在逐年扩大。

根据交通部近期发布的2016年全国收费公路统计公报，截至2016年底，全国政府还贷公路里程约10万公里，累计建设投资总额约3.8万亿元,年末债务余额约2.6万亿元。在这2.6万亿元的债务中，主要是高速公路债务，余额约2.4万亿元。2016年政府还贷公路通行费收支缺口2150.6亿元，比上年增长约22%。

为了防范和化解交通领域新增债务风险，改变传统的政府收费公路“贷款修路、收费还贷”模式迫在眉睫。

财政部有关负责人表示，过去地方发展收费公路主要有两种模式，一种是由社会投资者运用BOT等经营性模式建设，另一种是由县级以上交通运输部门采用“贷款修路、收费还贷”模式建设。随着预算法(2014年修订)的实施和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)的印发，地方原有各类交通融资平台的政府融资功能被取消，发行地方政府债券成为地方政府实施债务融资新建公路的唯一渠道。政府收费公路“贷款修路、收费还贷”模式需要相应调整，改为政府发行专项债券方式筹措建设资金。

“政府收费公路有长期稳定的收益来源，有可靠的通行费和广告、服务设施收入以及政府收费公路权益转让收入作为债务偿还的来源，为及时偿付专项债券创造了更加有利的条件。目前，我国公路发展还处于成网的关键时期，适度发展政府收费公路有利于路网的完善优化，发行政府收费公路专项债券有利于拓展公路建设筹资渠道，也有利于规范地方政府举债行为。”该负责人称。

中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉第一财经记者，其实2015年国务院剥离地方政府融资平台公司的政府融资职能后，地方不被允许通过融资平台公司采用“贷款修路、收费还贷”模式建设收费公路，可以通过地方政府专项债券筹资自己建设，有利于降低融资成本，规范债务管理，此次推出收费公路专项债券可以更好地满足地方融资需求。

收费公路债券全解析

根据《办法》，地方政府收费公路专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的专项债券。

收费公路专项债券资金专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带的政府收费公路项目建设。收费公路专项债券资金不得用于经营性收费公路，也不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出，也不得用于偿还存量债务。

今年收费公路专项债券额度已经随同2017年分地区地方政府专项债务限额下达。

《办法》还从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面，提出了地方政府收费公路专项债券管理的工作要求。

与土地储备专项债券一样，此次收费公路专项债券也强调项目收益与融资自求平衡。

《办法》明确，收费公路专项债券以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还;其中，债券对应项目形成的广告收入、服务设施收入等专项收入全部纳入政府性基金预算管理，除根据省级财政部门规定支付必需的日常运转经费外，专门用于偿还收费公路专项债券本息。

郑春荣告诉第一财经，不同的收费公路项目，处在不同的城市或同一城市的不同区域，其融资风险与债券发行利率等均有所差异。这就要求投资者认真评估每个项目的债券投资风险，不盲目追求债券的绝对收益率。

此次《办法》落实了收费公路专项债券的市县政府管理责任、加强财政和交通部门在融资需求、债券发行、资金使用、偿还等方面协调配合。

郑春荣认为，特定项目的专项债券由相应的主管部门与财政部门共同监管，有利于更好地控制财政风险。此前，土地储备专项债券由财政部门与国土资源部门共同监管，此次收费公路由财政部门与交通部门共同监管，有利于发挥各级行业主管部门的专业优势，确保项目的真实性、规范性，为确保偿债形成了良好的前期基础。

另外，《办法》还加强债务对应的资产和权益管理，将收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产纳入国有资产管理。建立收费公路专项债券对应项目形成的资产登记和统计报告制度，加强资产日常统计和动态监控。收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产和收费公路权益，应当严格按照债券发行时约定的用途使用，不得用于抵质押。

为了防范债务风险，《办法》在国发43号文的基础上再一次强调地方各级财政部门、交通运输部门不得通过企事业单位举借债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式违规提供担保。

温来成表示，为了化解潜在的债务风险，今年来财政部等中央部委加强地方政府债务管理，制止地方政府借PPP模式、政府购买服务等变相融资，处罚了一批违法违规举债担保行为，严堵地方政府违法违规举债“后门”，同时也通过推出土地储备专项债券、收费公路专项债券来放开规范地方举债“前门”，实现地方债治理疏堵结合。