财政部揭地方违法违规举债四大成因并重申原则： 坚决打消地方认为中央政府会“买单”的“幻觉”

地方政府债务问题，一直是近年来社会关注的热点，也是防范化解财政风险的重要一环。

近日，审计署网站公布《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》（以下简称报告），这是财政部首次揭露地方政府违法违规举债的四大主要原因，包括一些地方党政领导干部政绩观不正确，项目实施责任不落实、金融机构推波助澜等方面。

报告明确，要稳妥化解存量隐性债务，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

一些机构存在财政兜底“幻觉”

地方债务风险问题引起多方关注，虽然地方政府债务风险总体可控，但个别地方政府继续通过融资平台公司等方式违法违规或变相举债，风险不容忽视。报告对于地方违法违规举债的成因，从地方的政绩观、资金的需求方、供给方等多方面分析。

报告指出，一些地方党政领导干部政绩观不正确。有的地方过度举债谋“政绩”，超出财力可能铺摊子，无序举债搞建设。

对此，中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉《每日经济新闻》记者，从根源上看，地方债务风险需要培育和完善地方政府的自律机制。既要做到严格依法办事，也必须做到违法必究。不依靠一个真正有约束力的制度作支撑，单纯指望地方自我加强道德约束是不现实的。

另一方面，从资金的供给方来看，报告指出，一些金融机构在其中起到推波助澜的作用。有些金融机构认为地方政府不会破产也不敢破产，存在财政兜底的“幻觉”，加上政府背景项目融资规模大、利率弹性小，容易快速提升单位经营业绩和个人绩效，对这类项目趋之若鹜，导致没有按照市场化原则严格评估政府背景项目风险，放松风险管控要求，大量违规提供融资。

实际上早在2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）就已经明确规定，金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保；金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣告诉《每日经济新闻》记者，一直以来，财政部对于地方债的监管方向连贯，地方债务问题的改善整体上已有成效，但部分地方出现的违法违规举债行为必须加大力度监管、问责。他表示，地方隐性债务问题存在多个责任主体，包括地方政府、金融机构等，现在地方债的改革要让全社会形成共识，多个部门齐抓共管。

郑春荣认为，财政部的报告较为完整地揭示了目前地方违法违规举债的成因，这要求一些金融机构在审批时不能只进行名义上的审核，甚至肆意放水，而要遵从市场规律，进行实质的审核来辨别风险，不能简单地将政府信用与企业项目风险混为一谈，否则不仅加剧了隐性债务风险，且一旦出现违约还会形成金融风险。

整改违法担保行为重在执行

实际上，对于地方违法违规举债行为，今年财政部发布了多项政策进行规范。今年4月，财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预〔2017〕50号)》，要求全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作。

部分整改情况近日已有公布。审计署网站的《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改情况的报告》显示，对违规举债问题，相关地方通过终止或修改协议、撤销承诺函及提前偿还等方式整改了253.5亿元；对于剩余的283.69亿元违规举债余额，相关地区与债权人进行协商，制定了整改方案。

前述报告透露，财政部将建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延。坚持从实际出发，分类审慎处置，继续整改违法担保等不规范行为。

记者注意到，财政部此前公布的多地违法违规举债问题中，地方政府出具担保函、承诺函是较为普遍的做法。但去年印发的《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）已经明确，对于不属于政府债务的存量担保债务，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任。

郑春荣向记者解释说，地方政府及其部门出具担保函、承诺函本身就是违反担保法的行为。而这在地方违法违规举债案例中仍频频出现，说明还要严查整改违规担保行为。地方政府发行债券是市场行为，市场各方要严格按照公开的发债招标信息、章程来承担风险。

乔宝云表示，从未来看，防范债务风险在于沿着市场化、法治化方向，不断深化改革，同时还需要逐步形成地方政府自律的制度机制，以及发展金融市场的自律。从当前来看，地方债管理政策的法律制度框架已经建立，关键在于执行，必须严格依法加强管理，否则制度再好也只能停留在纸面上，难以真正防范风险。